תהליכי שינוי בביטחון התעסוקתי

• תהליכי השינוי שעברו על שוק העבודה בעשורים האחרונים הביאו לשינוי בשיווי המשקל בין שני סוגי הביטחון התעסוקתי. במרבית המדינות המפותחות ניתן לראות ירידה מתמשכת בהיקפם של מנגנוני הביטחון בעבודה, אשר באה לידי ביטוי בעלייתן של צורות העסקה בלתי שגרתיות, שבהן האסדרה של הביטחון בעבודה נמוכה (העסקה עקיפה, העסקה זמנית ועוד), בשחיקתה של האסדרה המסורתית של שוק העבודה ובירידת כוחם של ארגוני העובדים.
• אל מול הירידה בהיקף הביטחון בעבודה ניתן לראות עלייה בהיקפם של מנגנוני הביטחון בתעסוקה דרך הרחבה ושיפור של הכשרות מקצועיות, ואף העמקת התמיכה הכלכלית בעובדים ובמובטלים. מערכת זו נתפסת בעשורים האחרונים כדרך המיטיבה לקדם אסדרה מכלילה של שוק העבודה על בסיס תמיכה מצד המדינה ובשותפות עם ארגוני העובדים והמעסיקים.

ביטחון תעסוקתי והמתח שבין זכות המעסיק לזכות העובדים

• ישנן כמה ביקורות מרכזיות על מערכות של ביטחון בעבודה, אשר נתפס כפגיעה משמעותית באוטונומיה של המעסיק ובזכות הקניין הבלעדית שלו על מקום העבודה. בנוסף, מחקרים מצביעים על קשר שלילי בין מערכות של ביטחון בעבודה לחדשנות ולהקצאה מחודשת של משאבים בתוך הארגון, המהווים אמצעי להגדלת פריון העבודה.

• מיקוד הביקורת במערכות של ביטחון בעבודה מסווה את העובדה שכל אסדרה חברתית של שוק העבודה (בחקיקה, בהסכמים קיבוציים ועוד) מגבילה את האוטונומיה של המעסיק. כמו כן, על אף ההגבלה של שיקול הדעת בסיום יחסי עבודה, אין במערכות הביטחון התעסוקתי הגבלה על שיקול הדעת בהתחלת יחסי עבודה. בנוסף, כל ההגבלות הקיימות על סיום יחסי עבודה מתמקדות בעיקר במניעת פיטורים שרירותיים.

• לצד הגבלת שיקוליו העסקיים-אישיים של המעסיק, מנגנוני הביטחון בעבודה כוללים התייחסות לרכיבים האנושיים ביחסי העבודה לצד הדגשת האינטרס החברתי להגן עליהם.

תרומות הביטחון התעסוקתי ועלויות אי – הביטחון התעסוקתי לעובדים

• נמצא שמערכות ביטחון תעסוקתי תורמות לבריאותם הפיזית והנפשית של העובדים, להגדלת נאמנותם לארגון וליצירת תחושת מחויבות בינם ובין המעסיקים, וכן מהוות תמריץ להגדלת הפריון.

• למערכות אלה גם השלכות חברתיות רחבות על המשק כולו. ברמת המיקרו, עובדים שפרנסתם מובטחת יחושו נוח יותר לתכנן את התנהלותם הכלכלית לטווח הארוך. ברמת המאקרו, ביטחון תעסוקתי מסייע לשמירה על יציבות בזמנים של זעזוע מאקרו-כלכלי.

• כיום קיימת הסכמה בין החוקרים שאי-ביטחון תעסוקתי הוא אחד מגורמי הסיכון הפסיכולוגיים במקומות העבודה, לצד עומס, היעדר שליטה, גורמי לחץ כתוצאה מהתפקיד ויחסים לא תקינים בין עמיתים, מה שמוביל לנזק נפשי וגופני.

• בסקר שוק העבודה שערך פורום ארלוזורוב בשנת 2022, הביטחון מפני פיטורים דורג חשוב או חשוב מאוד על ידי רובם המכריע של העובדים בישראל, לרבות במגזר הפרטי (85.3%), כאשר השיעור הגבוה ביותר נמצא בענף ההייטק (89.2%).

תרומות הביטחון התעסוקתי ועלויות אי-הביטחון התעסוקתי למעסיקים

• על פי הספרות המחקרית, הסדרי ביטחון בעבודה מייצבים את מערכת יחסי העבודה ומעודדים השקעה בהכשרת העובדים, בפיתוח מיומנויותיהם ובשימורם במקום העבודה. אלה, בתורם, מובילים לעלייה במחויבותם ובנאמנותם של העובדים לארגון, בשיפור המשמעת שלהם, בצמצום תחלופתם ובהעלאת המוטיבציה והפריון שלהם.

• עוד נמצא, כי ברמה התפקודית, היעדר ביטחון בעבודה מגביר את השחיקה, פוגע במוטיבציה להשקיע מאמץ בעבודה וביכולת להתמיד ומשפיע על ביצועי העובדים ועל תפוקתם. ברמה הבין-אישית, אי-ביטחון תעסוקתי מייצר אמון נמוך בהנהלה ומגביר את הרצון לעזוב את מקום העבודה.

התרומות הציבוריות של ביטחון תעסוקתי

• למערכות הביטחון התעסוקתי תרומות ייחודיות למגזר הציבורי בכלל ולשירות המדינה בפרט. באמצעות הטלת מגבלות משמעותיות על שיקול דעתו של המעסיק הציבורי בסיום העסקת עובדים מבטיח המגזר הציבורי שירות ציבורי אובייקטיבי, המנותק יחסית מאינטרסים פוליטיים משתנים. מצב זה מאפשר לעובדים להפעיל שיקול דעת חופשי ולהביע דעה מקצועית ועצמאית, כמו גם לחשוף שחיתויות ואינטרסים זרים (או מפלגתיים צרים) ללא חשש מפני השלכות.

• על אף הטענה הרווחת שביטחון תעסוקתי מוביל לשחיקה בביצועי העובדים ומקשה על עמידה ביעדי הארגון, אנו מראים בסקירה זו כי לצד היעדר ביסוס לטענה הנ"ל, תרומותיו של הביטחון התעסוקתי גדולות מעלויותיו, וכי במרבית המקרים הוא נועד להגשים מטרות וערכים בעלי חשיבות חברתית גבוהה.

ביטחון תעסוקתי בישראל

• הביטחון התעסוקתי בישראל מתבסס על שילוב ייחודי בין ביטחון בעבודה לביטחון בתעסוקה: מערכת הביטחון בעבודה נוצרה בישראל תוך התערבות מצומצמת מאוד של המדינה, אשר העבירה את אסדרת הנושא לארגוני העובדים והמעסיקים (דרך הסכמים קיבוציים); ומערכת הביטחון בתעסוקה התבססה על שילוב בין אסדרה מדינתית (של הכשרות מקצועיות ושל ביטוח אבטלה) לאסדרה על ידי ארגוני העובדים והמעסיקים (דרך מערכי הכשרה מקצועית נוספים).

• מערכת הביטחון בעבודה התבססה, ומתבססת גם כיום, על הסדרה קיבוצית של יחסי העבודה והגבלת שיקול דעתו של המעסיק בסיום יחסי עבודה. לצד ההגנה המהותית, ההסכמים הקיבוציים קבעו גם הגנות פרוצדורליות מפני פיטורים באמצעות הסדרת סמכותה של נציגות העובדים לפקח על הליך הפיטורים ולהשפיע עליו דרך מיסוד חובת התייעצות. הסכמים קיבוציים רבים אף קבעו מנגנונים מוסכמים ליישוב מחלוקות בנושא. בכמה מקרים הורחבו מנגנונים אלה לכיסוי עובדים שאינם מאוגדים (במסגרת צווי הרחבה של הסכמים קיבוציים ענפיים).

• לצד האסדרה הקיבוצית, מנגנוני ביטחון בעבודה הוסדרו עבור עובדי המגזר הציבורי בישראל באמצעות תקנון שירות המדינה (התקשי"ר), שקובע מגבלות על שיקול דעתו של המעסיק הציבורי בסיום יחסי עבודה, בדומה להסדרים דומים במגזר הפרטי. אף על פי שמנגנון זה אינו מונע פיטורים של עובדי המגזר הציבורי, נמצא שבפועל זוכים עובדים אלה להעסקה יציבה מאוד.

ביטחון בתעסוקה בישראל

• מערכת הביטחון בתעסוקה בישראל הוקמה רק בשלהי שנות ה-60, והיא מבוססת על שילוב בין ביטוח אבטלה למערכת ציבורית להכשרה מקצועית. לאורך השנים מאופיינת מערכת זו בהשקעה נמוכה של משאבים בהשוואה לממוצע ה-OECD: ב-2018 עמד ממוצע ההוצאות של מדינות ה-OECD על מדיניות פעילה בשוק העבודה (ALMP, Active Labour Market Policy) על 0.4% מהתוצר, בעוד שבישראל עמד הנתון על 0.16%.

• מנגנון ביטוח האבטלה בישראל מעניק תשלום ששיעורו גבוה יחסית, אך תקופת הזכאות לתשלום נמוכה מאוד בהשוואה לממוצע ה-OECD. לצידו מופעלת מערכת הכשרות מקצועיות, המורכבת ממגוון הסדרים, המותאמים לקבוצות חברתיות שונות. אולם, ניתוח פעולתה של מערכת ההכשרות מעלה כי היא סובלת מכמה בעיות: סרבול יתר (חלוקה בין גופים רבים מדי, ללא הגדרה מסודרת של תחומי האחריות); תקציבים נמוכים; חוסר אפשרויות הסמכה ומעבר בין תחומי לימוד מקצועיים ואקדמיים; ומעורבות נמוכה מדי של המעסיקים וארגוני העובדים. בנוסף, נמצא כי מידת הרלוונטיות של מערכת ההכשרה המקצועית בישראל לצורכי המעסיקים (והעובדים) הולכת ופוחתת.

תהליכי שינוי בביטחון התעסוקתי בישראל

• בדומה למדינות מפותחות רבות, גם בישראל הולך ויורד היקפו של הביטחון בעבודה. הירידה בשיעור המימוש של זכות ההתארגנות במהלך שנות ה-90 וה-2000, היחלשותם של ארגוני העובדים והירידה בשיעור הכיסוי של הסכמים קיבוציים שחקו משמעותית את היקף הביטחון בעבודה בישראל. במקביל עלתה ההתערבות המדינתית בנושא באמצעות שורה של הגבלות על שיקול דעתו של המעסיק בסיום יחסי עבודה, בין היתר דרך חוק שוויון הזדמנויות בעבודה מ-1998, חוק הודעה מוקדמת לפיטורים והתפטרות מ-2001 ועוד. לצד המעורבות המדינתית באמצעות חקיקה התחיל גם בית הדין לעבודה לפתח אסדרה של ביטחון בעבודה, בתחילה על בסיס הגנות מהותיות, ומתחילת המאה ה-21 על ידי הענקת הגנות פרוצדורליות (ובראשן, חובת השימוע לפני פיטורים).

• גם במגזר הציבורי הולכת ומצטמצמת ההגבלה על שיקול דעתו של המעסיק הציבורי בסיום יחסי העבודה, ובשנים האחרונות נוצרו הסדרים חדשים המקילים על פיטורי עובדים במגזר הציבורי.

• בעוד שמדינות מפותחות רבות מרחיבות את מנגנוני הביטחון בתעסוקה, בישראל ניתן לראות, שלצד שחיקה בהיקפו של הביטחון בעבודה, גם היקף הביטחון בתעסוקה נמצא בירידה: בתחילת שנות האלפיים הוחמרו תנאי הזכאות לדמי אבטלה וקוצצה תקופת הזכאות, ונקבע ניכוי של 30% מדמי האבטלה של המשתתפים בהכשרה מקצועית; וגם מערכת ההכשרה המקצועית סבלה בעשורים האחרונים מירידה ניכרת במעמדה, בהיקפה ובתקציבה.

• אומנם במהלך משבר הקורונה, שהתאפיין בשחיקה משמעותית בביטחון התעסוקתי של עובדים רבים, התרחב היקפו של הביטחון בתעסוקה, אולם הרחבה זו הייתה זמנית באופייה ובוטלה באופן הדרגתי במהלך 2022-2021.

סיכום

• השיח הציבורי מתייחס לסוגיית הביטחון התעסוקתי באופן אחיד, כמעורבות מדינתית הפוגעת בפעילותו ה"חופשית" והרציונלית של שוק העבודה, אולם בסקירה זו אנו מציגים את מורכבותו של המושג ואת תהליכי השינוי באופיו ובהיקפו.

• בנייר זה אנו מתארים את מגוון המערכות המרכיבות את הביטחון התעסוקתי ומצביעים על תפקידיהם המרכזיים של ארגוני העובדים (והמעסיקים) ועל מקומה המרכזי של המדינה בעיצובן של מערכות אלה.

• כמו כן, אנו מצביעים על השפעותיהן של מערכות אלה על בריאותם הגופנית והנפשית של עובדים, על יכולתם לתכנן את חייהם לטווח הארוך ועל יכולת התכנון של המעסיק.

• השינויים בשוק העבודה בעשורים האחרונים הובילו לשחיקה משמעותית בהיקפו של הביטחון התעסוקתי, בפועל ובתדמיתו הציבורית. עם זאת, מתוצאות סקרים רחבי היקף עולה שזה עדיין מאפיין תעסוקתי חשוב בעיני העובדים.

• על המדינה וארגוני המעסיקים לפעול אל מול ארגוני העובדים כדי ליצור הסדרים עדכניים ומתאימים לצורכי הגורמים השונים, תוך הבטחת זכותם של העובדים להגנה מאובדן פרנסה.